Vládní návrh zákona o ochraně oznamovatelů (sněmovní tisk č. 1150) (dále jen „zákon o ochraně oznamovatelů“) má přinést do českého právního řádu řadu novinek v oblasti ochrany osob, které oznámí protiprávní jednání, o němž se dozví v souvislosti s pracovní činností.
Úvod
Ačkoliv v tuto chvíli není známa přesná podoba budoucí zákonné úpravy, lze se při výkladu příslušných ustanovení zákona opřít také o unijní úpravu, kterou má návrh zákona transponovat, a to konkrétně směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (tzv. směrnice o whistleblowingu) (dále jen „Směrnice“).
Transpoziční lhůta uplyne 17. prosince 2021, a proto lze očekávat, že problematika zákona o ochraně oznamovatelů nabude v nejbližších měsících na významu.
Za zmínku též stojí vládní návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o ochraně oznamovatelů (sněmovní tisk č. 1151/0), který přináší doprovodné změny související s implementací ochrany oznamovatelů do českého právního řádu. Příkladem těchto změn jsou nová ustanovení občanského soudního řádu, která budou umožňovat z důvodu ochrany oznamovatelů žádat o vydání o předběžného opatření a také bude ve sporu mezi oznamovatelem a zaměstnavatelem uplatněno obrácené důkazní břemeno. Mimo jiné dochází také ke změně kompetenčního zákona, zákona o inspekci práce a dalších předpisů.
V tomto článku budou diskutovány některé vybrané aspekty podávání oznámení v režimu zákona o ochraně oznamovatelů, se kterými se povinné osoby při implementaci oznamovacího systému mohou setkat.
Obecně
Významným důsledkem přijetí zákona o ochraně oznamovatelů bude povinnost tzv. povinných subjektů zajistit zřízení a fungování vnitřního oznamovacího systému a určit příslušnou osobu, která by měla přijímat a posuzovat důvodnost oznámení podaného prostřednictvím takového oznamovacího systému.
Další povinností je potom informační povinnost ve vztahu k zaměstnancům a dalším potenciálním oznamovatelům. Informace o způsobech oznamování navíc musí být v souladu s § 9 písm. a) zákona o ochraně oznamovatelů uveřejněny způsobem, který umožňuje dálkový přístup.
Jistým překvapením českého návrhu zákona je fakt, že vymezuje okruh povinných subjektů přísněji, než požaduje Směrnice. Povinným subjektem dle návrhu zákona je takový zaměstnavatel, který v uplynulém kalendářním čtvrtletí zaměstnával v průměru nejméně 25 zaměstnanců. Oproti Směrnici lze spatřit markantní rozdíl, neboť ta povinnost zřídit oznamovací systém stanovuje pro zaměstnavatele, kteří ve stanoveném období zaměstnávali více než 50 zaměstnanců.
Nutno dodat, že oznamovatelem nemusí být pouze zaměstnanec. Může jím být také osoba ve služebním poměru, osoba samostatně výdělečně činná, člen voleného orgánu právnické osoby, stážista nebo dobrovolník. Oznamovatelem může být také bývalý zaměstnanec nebo osoba, která se o zaměstnání ucházela. Oznamovatelem může dokonce být rovněž osoba, která se o protiprávním jednání dozví při výkonu práv a povinností vyplývajících ze smlouvy, jejímž předmětem je poskytování dodávek, služeb, stavebních prací nebo jiného obdobného plnění. V praxi by se mohlo jednat např. o zaměstnance dodavatele. Toto vymezení okruhu oznamovatelů je velmi široké a pro povinný subjekt bude zejména důležité zajistit řádné seznámení všech potenciálních oznamovatelů s možností podat oznámení.
Oznamovatelem podle zákona o ochraně oznamovatelů např. nebude osoba, která se o možném protiprávním jednání dozvěděla z médií nebo byla svědkem takového jednání. Postavení oznamovatele je totiž založeno jen tehdy, když se oznamovatel dozvěděl o protiprávním jednání v souvislosti s výkonem práce pro povinný subjekt.
Jaké jednání lze ohlásit v chráněném režimu?
Zákon o ochraně oznamovatelů poskytuje oznamovatelům širší ochranu než samotná Směrnice. Ta totiž ve svém čl. 2 vymezuje oblasti, ve kterých může být podáno oznámení o protiprávním jednání. Mezi tyto oblasti spadají např. oblast zadávání veřejných zakázek a finanční služby, předcházení praní špinavých peněz a financování terorismu, bezpečnost výrobků, bezpečnost dopravy, veřejné zdraví, ochrana spotřebitele, ochrana soukromí a osobních údajů a bezpečnost sítí a informačních systémů.
Český zákonodárce však v § 2 zákona o ochraně oznamovatelů stanovuje, že oznámením se rozumí oznámení fyzické osoby, obsahující informace o možném protiprávním jednání, které má znaky trestného činu či přestupku nebo porušuje právní předpis či předpis Evropské unie ve vymezených oblastech. Toto ustanovení bude v praxi znamenat, že fyzická osoba bude moci oznámit jakékoliv protiprávní jednání, které bude mít znaky přestupku nebo trestného činu podle české právní úpravy. Jednání, které může být oznámeno, může být jak úmyslné, tak nedbalostní. Může se jednat o konání i opomenutí, a dále se může jednat o již proběhlé jednání, ale také o jednání, ke kterému má teprve dojít.
Na druhou stranu je třeba zdůraznit, že není možné prostřednictvím oznamovacího systému řešit např. zaměstnanecké spory nebo jiné stížnosti zaměstnanců, pokud by neoznamovaly jednání mající znaky přestupku nebo trestného činu. Oznamovací systém má sloužit pouze k oznamování jednání, které uvedené znaky nese.
Jak bude možné oznámení podávat?
Za účelem motivace oznamovatelů k podávání oznámení umožňují zákon i Směrnice podávání oznámení co nejvíce možnými kanály. Oznámení tedy může být dle návrhu zákona může podáno písemně, ústně a osobně, přičemž povinná osoba musí všechny tyto cesty umožnit.
Uvedené způsoby podání oznámení umožňují jak podání oznámení v listinné podobě, tak ve formě elektronické (např. e-mailem, prostřednictvím online formuláře nebo aplikace). Oznámení bude možné učinit také telefonicky formou telefonátu na konkrétní číslo, ale také např. zanecháním hlasové zprávy. V případě zájmu oznamovatele je také možné podat oznámení osobně.
Povinná osoba tak musí pečlivě zvážit, jak nastaví vnitřní oznamovací systém a jaké technické možnosti a opatření k tomuto využije. V tomto ohledu se jeví jako velmi praktické využití komplexních agregovaných sofistikovaných řešení externích dodavatelů, která umějí garantovat možnost podání oznámení prakticky všemi způsoby, zpravidla však nikoli osobně. Jedním z těchto nástrojů je pak například řešení NNTB od FaceUp Technology.
Stávající návrh zákona předpokládá, povinný subjekt určí tzv. příslušnou osobu, která bude pověřena řešením oznámení podaných v rámci oznamovacího systému u konkrétního zaměstnavatele. Takové příslušné osobě bude vždy známa totožnost oznamovatele.
Právní úprava výslovně nepojednává o podávání anonymních oznámení. Důvodem tohoto přístupu je především obava z možného zneužití oznamovacího systému formou nepravdivých oznámení, ale také rovněž čistě právně-technický pohled. Je-li totiž oznámení anonymní, není tu koho chránit, a osoba oznamovatele je fakticky nezjistitelná.
Povinné subjekty se ovšem mohou rozhodnout anonymní oznámení přijímat. Přijímání anonymních oznámení může přispět k předcházení protiprávního jednání ve firmě, a může být tedy efektivním a funkčním nástrojem při zajišťování zákonnosti vnitrofiremních procesů. Současně také může přijímání anonymních podnětů motivovat více zaměstnanců k podání oznámení obecně. Tato forma garance anonymity může přispět ke snížení obav oznamovatelů z podání oznámení a případného rizika odvetných opatření ze strany zaměstnavatele.
Ochrana před zneužitím zákona
Jak již bylo zmíněno, jakýkoliv oznamovací systém může představovat riziko zneužití ze strany oznamovatele, který podá nepravdivé oznámení. I v takovém případě bude muset příslušná osoba oznámení posoudit a vyhodnotit jeho důvodnost, neboť platí presumpce přiznání ochrany oznamovateli do té doby, než bude prokázáno, že oznámení nebylo podáno oprávněně. Je na místě se ptát, zda existují nástroje, jak se proti zneužitím zákona v neprospěch zaměstnavatelů bránit.
Ustanovení § 4 zákona o ochraně oznamovatelů stanovuje obecný zákaz odvetných opatření proti oznamovateli. Dále je stanoveno v § 4 odst. 3 zákona o ochraně oznamovatelů, že „ochrany před odvetným opatřením se nemůže domáhat osoba, která podala vědomě nepravdivé oznámení“. Předmětné pravidlo stanovuje, že se nelze domáhat ochrany v případě, kdy oznamovatel podává oznámení vědomě nepravdivé. Na druhou stranu, pokud se oznamovatel domnívá, že k protiprávnímu jednání mohlo dojít a oznámení podá, přičemž se po posouzení ukáže, že k žádnému protiprávnímu jednání ze strany zaměstnavatele nebo jeho zaměstnanců nedošlo, nelze za takové jednání oznamovatele sankcionovat. Oznamovatel totiž podal oznámení, které nebylo vědomě nepravdivé, ale pouze nepravdivé.
Při posuzování nepravdivých oznámení potom bude záležet zejména na formě zavinění. Oznamovatel, který podá vědomě nepravdivé oznámení, se může dopustit přestupku dle § 24 zákona o ochraně oznamovatelů. Za tento přestupek může být oznamovateli uložena pokuta až do výše 50.000,- Kč. V rámci pozměňovacích návrhů k návrhu zákona je pak navrhováno zvýšení horní hranice této pokuty, a to až na 250.000,- Kč. Je však otázkou, jak bude vypadat budoucí rozhodovací praxe v oblasti přestupků oznamovatelů. Lze předpokládat, že pro správní orgán bude ve velmi obtížné situaci prokázat, že oznamovatel podal oznámení vědomě nepravdivě.
Od kdy a jak?
Pokud návrh zákona o ochraně oznamovatelů projde Poslaneckou sněmovnou a Senátem, měl by být přijat nejpozději do 17. prosince 2021, kdy končí lhůta pro transpozici. Je otázkou, zda se podaří legislativní proces v daném termínu zdárně ukončit, v tomto ohledu jsme však spíše skeptičtí. Samotný návrh zákona o ochraně oznamovatelů předpokládá, že lhůta pro zavedení vnitřního oznamovacího systému bude pro povinné osoby stanovena do 31. března 2022.
Je však třeba upozornit, že s ohledem na rozhodovací praxi Soudního dvora EU se mohou práv plynoucích z netransponované Směrnice domáhat ty osoby, jimž tato práva svědčí – v tomto případě je tím myšleno, že již od 17. prosince 2021, i když nebude přijat český zákon, se budou moci oznamovatelé domáhat ochrany před odvetnými opatřeními.
Za účelem splnění povinností plynoucích ze zákona o ochraně oznamovatelů bude pro povinné osoby velmi důležité zavést vnitřní oznamovací systém a jednoznačně vymezit, stanovit a také zpětně prokázat, že své zaměstnance dostatečně proškolili o možnostech a formách podávání oznámení. Aby se zaměstnavatel nevystavil riziku případných sankcí, bude třeba věnovat pozornost zejména vhodnému poučení zaměstnanců o tom, jak mohou oznámení u zaměstnavatele podávat, a také nastavení faktické funkčnosti, bezpečnosti a transparentnosti tohoto systému.
Závěr
V tuto chvíli nezbývá než vyčkat na konkrétní podobu zákona o ochraně oznamovatelů a také případné metodické pokyny pro implementaci oznamovacího systému, které mohou umožnit překlenutí problémů u výkladu nové právní úpravy. Přípravu však doporučujeme nezanedbat.
V budoucnu jistě poskytne cenná vodítka také rozhodovací praxe, ze které bude možné vyvodit případné důsledky pro zaměstnavatele a doporučenou podobu oznamovacích systémů ve firmách.
O nadcházejícím vývoji návrhu zákona o ochraně oznamovatelů v České republice Vás budeme dále informovat.
V případě jakýchkoli dotazů k tomuto tématu Vám jsme k dispozici.
JUDr. Daniela Chvátalová, advokátní koncipientka – chvatalova@plegal.cz
Mgr. Jakub Málek, partner – malek@plegal.cz
31. 08. 2021