Již delší dobu rezonuje českou společností a odbornou veřejností intenzivně diskutované téma ochrany oznamovatelů – whistleblowerů a také nyní projednávaný nový návrh zákona o ochraně oznamovatelů, kterým měla Česká republika implementovat nejpozději do 17. 12. 2021 směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. 10. 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále jen „Směrnice“).
V tomto článku se zaměřujeme na vybraná témata související s chystanou českou právní úpravou ochrany oznamovatelů s přihlédnutím k legislativnímu vývoji.
Legislativní vývoj
První vládní návrh zákona o ochraně oznamovatelů se nepodařilo minulé vládě v rámci jejího volebního období včas vypořádat. S ohledem na proběhlé volby v roce 2021 a celkovou změnu rozložení politických sil připravila současná vláda vlastní návrh zákona o ochraně oznamovatelů (dále jen „Návrh zákona“), který se od původního návrhu v mnohém odlišuje.
Návrh zákona nebyl dosud postoupen do Poslanecké sněmovny České republiky, avšak je dostupný na vládní úrovni a proběhlo jeho připomínkové řízení.
Orientačně lze odhadovat, že Návrh zákona by mohl být přijat začátkem roku 2023 s plánovanou účinností k 1. červenci 2023.
Zásadní novinky v Návrhu zákona
Návrh zákona v souladu s textem Směrnice navrhuje uložit povinnost zavést vnitřní oznamovací systém mj. těm zaměstnavatelům, kteří mají 50 a více zaměstnanců (povinný subjekt). Dochází tak k odklonu od původního návrhu, který zpřísňoval hranici nad rámec evropského standardu stanoveného Směrnicí, když povinnost zřídit interní oznamovací systémy stanovoval pro všechny zaměstnavatele s 25 a více zaměstnanci.
Další podstatnou změnou, kterou se Návrh zákona odlišuje od původně navrhovaného, je i upravená definice oznámení, resp. rozsahu témat oznámení, jež bude předmětem ochrany. Původní (široká) definice oznámení zahrnovala jakékoliv trestné činy a jakékoliv přestupky. Návrh zákona však zužuje definici oznámení tak, že se (chráněné) oznámení se může týkat jakéhokoli trestného činu nebo porušení právního předpisu či předpisu EU pouze ve vybraných oblastech, jimž předvídá ochranu Směrnice (např. finanční instituce, daně z příjmu právnických osob, AML procedury, ochrana spotřebitele, bezpečnost výrobků, dopravy, přepravy a provozu na pozemcích komunikacích, životního prostředí, osobních údajů atd.).
Návrh zákona rovněž nově výslovně v rámci předložené úpravy předvídá možnost podání oznámení anonymně.
Ochrana před odvetným opatřením
Cílem Směrnice a souvisejících vnitrostátních předpisů je ochrana osob, které oznamují ohrožení nebo porušení práva v souvislosti s jejich prací, před tzv. odvetnými opatřeními.
Mezi primárně chráněné osoby budou patřit pouze fyzické osoby, a to konkrétně například zaměstnanci, dobrovolníci, OSVČ, akcionáři, členové statutárního orgánu nebo dozorčí rady společnosti, dodavatelé či jejich zaměstnanci. Návrh zákona počítá s ochranou jak bývalých, tak budoucích zaměstnanců, případně i uchazečů o zaměstnání.
V neposlední řadě jsou dle Návrhu zákona před odvetnými opatřeními chráněni vedle oznamovatele i jiné osoby vypsané v ustanovení § 4 odst. 1 Návrhu zákona, tzv. sekundárně chráněné osoby, jako jsou např. osoby blízké, kolegové oznamovatele, osoby pomáhající oznamovateli s podáním oznámení, osoby oznamovatelem ovládané, osoby, pro které oznamovatel vykonává práci nebo jinou obdobnou činnost, či právnické osoby, v nichž má oznamovatel účast.
Za odvetné opatření může být považováno zejména rozvázání pracovního poměru nebo neprodloužení pracovního poměru na dobu určitou, zrušení právního vztahu založeného dohodou o provedení práce nebo dohodou o pracovní činnosti, diskriminace či snížení mzdy, platu nebo odměny.
Práva na ochranu před odvetným opatřením se nelze vzdát a chráněné osoby se v případě uplatnění odvetného opatření mohou domáhat náhrady škody, v případě, že jim byla způsobena nemajetková újma, pak i přiměřeného zadostiučinění.
Ochrana oznamovatelů však není bezbřehá, a to zejména v případě, pokud oznamovatel podá vědomě nepravdivé oznámení – v takovém případě se ochrana samozřejmě neuplatní. Navíc takové jednání bude moci být dle Návrhu zákona klasifikováno jako přestupek, za který lze uložit pokutu až do výše 50.000 Kč.
Anonymní oznamovatelé
Ochrana má být zajištěna i anonymním oznamovatelům, avšak s určitými limity a omezeními. Návrh zákona ponechává na vůli jednotlivých povinných subjektů, zda anonymně přijaté oznámení vnitřním oznamovacím systémem zaevidují a budou ho dále posuzovat.
Pokud chce být anonymní oznamovatel chráněn před odvetnými opatřeními a podá oznámení prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému, bude muset být dodatečně identifikován.
Pokud se však povinné subjekty rozhodnou přijímat anonymní oznámení, mohou tak povzbudit zaměstnance v jejich podávání a tím spíše předcházet porušování práva v jejich společnostech. Nemožnost kontaktu s oznamovatelem může negativně ovlivnit prošetření oznámení. Proto je vhodné při zavádění vnitřního oznamovacího systému zvolit takového technické řešení pro přijímání oznámení, které dovolí povinnému subjektu dále komunikovat s oznamovatelem i za zachování jeho anonymity
Forma oznámení a doba k vyřízení
Oznámení bude možné podat ústně nebo písemně, na žádost oznamovatele i osobně. Oznámení musí být obecně určité a srozumitelné a musí z něj být zřejmé, proti které osobě směřuje a jakého jednání se týká, tak, aby bylo možné jej řádně prošetřit.
Oznámení může oznamovatel učinit třemi způsoby – vnitřním oznamovacím systémem zřizovaným povinným subjektem, vnějším oznamovacím systémem při Ministerstvu spravedlnosti a v neposlední řadě je možné uveřejnění, jehož význam je především v urgentních situacích vyžadujících rychlé jednání na dané porušení práva, případně v situaci, kdy nefunguje řádně vnitřní oznamovací systém.
V případě, kdy oznamovatel zvolí či bude moci zvolit jinou cestu oznámení než učinění oznámení přes vnitřní oznamovací systém, existuje tu reálné riziko zahájení kontroly povinné osoby ze strany orgánů státní správy, jelikož oznámení učiněné vnějším oznamovacím systémem či uveřejněné může být podkladem pro zahájení kontroly či správního řízení. Je tedy na místě doporučit, aby byl vnitřní oznamovací systém zaveden tak, aby zaměstnance motivoval případná oznámení činit jeho prostřednictvím a aby byl dostatečně transparentní, bezpečný a důvěryhodný.
Lhůta k vyřízení oznámení má být dle Návrhu zákona stanovena odlišně pro vnitřní oznamovací systém a odlišně pro vnější oznamovací systém Ministerstva spravedlnosti. Návrh zákona stanovuje pro vnitřní oznamovací systém lhůtu 30 dní s možným prodloužením až na 90 dní, ale takové prodloužení musí být dostatečně odůvodněno společně s vyhotovením písemného vyrozumění oznamovateli. Pro vnější oznamovací systém stanovuje Návrh zákona lhůtu v délce 3 měsíce.
Přehled povinností povinného subjektu
Povinným subjektem dle Návrhu zákona jsou zadavatelé veřejných zakázek, vybrané orgány veřejné moci a zejména zaměstnavatelé, kteří v uplynulém kalendářním čtvrtletí zaměstnávali v průměru nejméně 50 zaměstnanců, jakož i další zaměstnavatelé splňující podmínky stanovené v Návrhu zákona.
Mezi hlavní povinnosti povinného subjektu dle Návrhu zákona má patřit zejména účinné zavedení vnitřního oznamovacího systému, pověření a řádné informování příslušné osoby (viz dále v článku) a zajištění možnosti podat oznámení způsobem a za podmínek stanovených zákonem.
Příslušná osoba a její odpovědnost
Aktuální znění Návrhu zákona počítá s tím, že příslušnou osobou má být pouze fyzická osoba. Příslušnou osobou může být i externě nasmlouvaná osoba. Požadavek nutnosti fyzické osoby jakožto příslušné osoby komplikuje spolupráci s externími dodavateli služeb a poradci podnikajícími jako právnické osoby, avšak nejedná o problém nikoli neřešitelný.
Volba příslušné osoby není dle legislativního textu limitována kvalifikací, odborností či schopnostmi, ač je třeba důrazně doporučit tyto při výběru příslušné osoby nezanedbat.
Pro praxi důležitou problematikou jsou též přestupky příslušné osoby a jejich sankcionování. V soukromém sektoru, kde s velkou pravděpodobností bude funkci příslušné osoby vykonávat přímo zaměstnanec, bude odpovědná právě tato příslušná osoba sama, nikoliv její zaměstnavatel, který měl účinně zavést interní oznamovací systém. Přestupku se může příslušná osoba dopustit odepřením přijetí oznámení nebo neposouzením jeho důvodnosti, neinformováním oznamovatele o výsledku posouzení oznámení v zákonné lhůtě, poskytnutím informací, které by mohly zmařit nebo ohrozit účel oznámení nebo anonymního oznámení, nebo tím, že neoznámí, že již nesplňuje podmínky bezúhonnosti dle Návrhu zákona. Této příslušné osobě pak může být uložena v souladu s ustanovením § 25 Návrhu zákona pokuta až ve výši 100.000 Kč.
Návrh zákona též obsahuje výčet povinností a obsah činnosti příslušné osoby, která má (i) přijímat a posuzovat důvodnost oznámení, (ii) navrhovat povinnému subjektu opatření k nápravě, (iii) zachovávat mlčenlivost, (iv) postupovat při výkonu činnosti nestranně a (v) plnit pokyny povinného subjektu v zákonem stanovených mezích.
Sankce za přestupky povinných subjektů
Za přestupek, kdy povinný subjekt neumožní zveřejnění relevantních informací způsobem umožňující dálkový přístup nebo ve stanovené lhůtě neprovede nápravné opatření, může být subjektu uložena pokuta do výše 400.000 Kč nebo 3 % z čistého obratu dosaženého povinným subjektem za poslední ukončené účetní období. Maximální možnou pokutu pro povinné subjekty Návrh zákona pak stanovuje ve výši 1.000.000 Kč nebo až 5 % z čistého obratu dosaženého povinným subjektem za poslední ukončené účetní období, například za nezabránění vystavení oznamovatele odvetnému opatření či pokud povinný subjekt nezajistí řádné posouzení důvodnosti oznámení příslušnou osobou (ustanovení § 26 Návrhu zákona).
Doporučení a závěr
Osoby, jež budou dle Směrnice a Návrhu zákona povinnými subjekty, zejména pak osoby ze soukromého sektoru, by se měly již nyní postupně začít zaměřovat na přípravu implementace základních a stěžejních povinností, které již nyní definuje Směrnice a Návrh zákona následně dále rozpracovává.
K řádnému fungování vnitřního oznamovacího systému bude však nutné učinit i další kroky, než jen připravit konkrétní dokumentaci a nominovat příslušnou osobu. Povinné subjekty by tak do budoucna měly počítat i s tím, že budou muset například provádět dostatečnou osvětu řešení, školení zaměstnanců, školení příslušné osoby, upravit své vnitřní předpisy a zvolit vhodná technická a poradenská řešení, aby zajistili transparentní a bezpečné fungování vnitřního oznamovacího systému.
O dalším legislativním vývoji návrhu zákona o ochraně oznamovatelů v České republice Vás budeme informovat.
Více obecných informací na téma whistleblowingu naleznete v námi již publikovaných článcích dostupných zde.
Mgr. Tomáš Maux, advokátní koncipient – maux@plegal.cz
Mgr. Jakub Málek, managing partner– malek@plegal.cz
30.8.2022